近两年，生态环境导向的开发（Eco-environment Oriented Development，以下简称EOD）模式很受欢迎。国家积极引导，各地动作频频。随着EOD模式试点的逐步开展，越来越多的城市和地区牢牢把握住国家鼓励EOD模式的良好契机，开展多层次的EOD模式实践。

“但就目前来看，一些地方报送的项目仍然存在问题，难以落地和实施。” 生态环境部环境规划院EOD创新中心主任赵云皓在接受中国环境报采访时直言。

“有的地方没能正确理解开展试点的目的，以EOD模式试点之名，行项目融资之实，开展试点仅仅是为了获得金融机构资金支持。有的地方对试点工作重视不够，力度不大，进度偏慢。有的地方没有把握EOD模式的核心要义。也有的地方心存侥幸，寄希望于通过试点的名义，突破现行的一些政策限制，将试点作为突破政策的‘护身符’”。此前，生态环境部科技与财务司相关负责人在接受中国环境报独家专访时曾明确指出EOD项目存在的问题。

(资料图片)

“首先应该理解EOD模式有什么要求，而不是把EOD的内容往自己的项目上套，EOD不是一个万能的筐，什么项目都能往里装。”近日，生态环境部科技与财务司副司长逯元堂在生态环境导向的开发（EOD）政策与实践研讨会上，针对这一个问题也再次提醒各地要谨慎进行EOD项目谋划。

那么，EOD模式为何设？要解决什么问题？适用的范围和要求有哪些？中国环境报记者对此采访了相关专家。

解决生态环保融资之困，实现生态环境治理与产业融合发展

对于什么是EOD，根据官方解释，是以生态环境导向的开发模式的简称，这种模式是以生态文明思想为引领，通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、一体化实施、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式。

为什么要推进EOD模式？生态环境部环境规划院副院长严刚告诉记者，是为了解决生态环保融资之困，同时推进生态环境治理与产业融合发展。

据测算，“十四五”环保投资需求约为6.8—8万亿元。在中央财政投入有限、地方财政投入压力大的情况下，环保投资“捉襟见肘”。

“资金投入是深入打好污染防治攻坚战的重要基础性保障。但当前生态环保重大项目实施中存在较多困境。”严刚表示，公益类生态环境治理项目面临总体投入不足、投融资渠道不畅、自我造血功能不足、可持续发展能力有待提高等问题。

为拓宽生态环保重大项目投融资渠道，破解公益性生态环境治理项目资金投入不足的困境，探索将生态环境治理与关联产业发展充分融合，实现生态环境治理外部经济性内部化，生态环境导向的开发（EOD）模式创新应运而生。

除了解决“缺钱”的困境，EOD模式的另一个重要作用是在生态环境治理与产业开发层面探索生态产品价值实现机制，实现生态环境治理与产业的融合发展。

生态环境部南京环境科学研究所刘勇华高级工程师告诉记者，EOD模式通过改善生态环境质量，提升发展品质，将生态产品价值释放到生态农业、生态旅游、医疗康养、文化创意等关联产业，推动生态优势转化为产业优势，实现产业增值溢价，是“两山”理念在项目运作与实操层面的具体应用。

一方面，良好的生态环境作为生产要素，为关联产业发展创造了条件，生态产品价值依托关联产业的开发得以转化。同时关联产业的经营收益反哺到生态环境保护与治理投入中，实现增值反哺，为区域可持续发展提供保障和基础。

另一方面，充分运用市场化、商业化的方式，EOD模式有效解决了生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”的问题，提高了生态价值转化的效率。

“同时，EOD项目通过‘增肥哺瘦’，也解决了生态环保项目融资缺乏抵押物和现金流的问题，为市场化融资创造了条件，破解了生态环境保护投入不足的问题。”赵云皓表示。

E是基础，不能无病呻吟

明确了EOD项目的底层逻辑与出发点，是不是就可以实施EOD项目了？相关专家级指出，EOD模式有严格的适用范围，不是每个项目都适合做成EOD，更不能将EOD模式万能化，泛化使用。

具体来看，谋划EOD项目要符合生态主题、产业融合、增值反哺、一体化实施等基本要求。

E（Eco-environment）是EOD模式的基础，严刚指出，EOD项目策划与实施须坚持生态环境保护优先，首要任务是解决突出的生态环境问题，厚植生态产品价值，将生态优势转化为发展优势。

“我们要围绕着当地突出的环境问题开展项目谋划，而不是无病呻吟。”逯元堂在生态环境导向的开发（EOD）政策与实践研讨会上直言。

清华大学环境学院陈吕军教授表示，EOD项目要注重生态治理的紧迫性和可行性，且要有明确的、定量的生态环境改善目标。

在解决突出环境问题的同时，EOD项目的另一个要点是融合发展。逯元堂解释，一个方面要空间相邻，确保生态环境治理与产业开发空间位置关系临近，满足增值要求。或者生态环境治理与产业之间要存在产业链上下游的关系。“要避免生态环境治理和产业开发项目进行生拉硬拽随意搭配”。

对于融合发展，陈吕军强调，关联产业要对生态环境质量有较高的依赖性，生态环境质量的改善要对关联产业开发具有明显的价值提升作用，通过加强统筹、整体实施，能够将未来溢价提前锁定并用于生态环境治理，将“谁开发，谁治理”“谁保护，谁受益”等落实在项目实施层面。

同时，EOD项目还要注意实现增值反哺。赵云皓认为，EOD项目要有明确的边界范围，建立项目内部产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制，使得生态环境治理项目本身具备稳定的收益和可融资性，进而不依赖政府付费和可行性缺口补助。因此要在项目层面基本实现成本与收益的平衡，不能将未来政府税收收入、土地出让收益等政府收入作为项目收益。

此外，谋划EOD项目的另一关键点是一体化实施，将生态环境治理项目和产业开发项目作为一个整体项目，由一个市场主体整体实施，统筹推进。

赵云皓指出一体化实施具体体现为三个方面：一是由一个市场主体统筹实施，即一个主体或联合体成立项目公司作为业主；二是项目内容要统筹为一个整体项目实施，做好项目成本和收益的综合测算，融为一体，避免项目内容割裂实施；三是加强EOD项目的统筹设计和统一规划，采用投资建设与运维经营一体化方式实施。

“之所以要求一体化，就是为了保证所有的成本和收益都在一个实施主体中，能够确保反哺的可行性。”逯元堂对于一体化的意义再次强调。

守正创新、依法合规是关键

在EOD项目实施过程中，多位专家都提到要确保项目的依法合规，避免因小失大。

记者注意到，《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》明确要求，试点实施单位要严格履行试点实施承诺，不以试点名义突破现有法律法规政策等要求，严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、空间管控、资产处置等各项法规政策，不以任何形式增加地方政府隐性债务。

生态环境部环境规划院生态环境投资与产业综合研究所副所长程亮介绍，在2022年4月生态环境部发布的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》中，也在多处提及“项目实施必须严格依法依规”的要求。

“守正创新，依法合规性是整个EOD模式得以存在的前提。” 逯元堂表示，EOD模式是一种在“守正” 基础上的“创新”。不能以EOD的名义去突破现有的政策约束，尤其在红线管控、自然资源管理、土地政策等方面。

“尤其要注意不要心存借项目入库之机，突破现行的一些政策限制。”一些从事第三方咨询的专家也强调在EOD项目咨询中的合规性。

地方政府隐性债也是EOD项目开展中不可碰触的一条红线。对此，赵云皓指出，在EOD项目里面，要在政府不投入的前提下，生态环境质量得到有效改善、产业得到更好发展的目标。

当前，随着两批试点的开展，有声音认为，EOD模式已经进入常态化实施阶段，可以加油使劲干了。

“并非如此，EOD项目尚处于试点阶段，省级试点中也要按照从严把控，稳妥推进的原则组织推进EOD相关工作。”对此，逯元堂解释，之所以限制各省每年入库EOD项目原则上不超过5个，就是为了在试点期间避免大干快上，要通过试点项目总结项目实施的经验和做法，更好地指导整个EOD模式规范实施。

目前来看，EOD项目内容综合性强、领域跨度大、实施周期长、要素要求高、参与各方多，实施难度极大。生态环境部下一步将做好项目的跟踪调研与技术指导，加强典型案例的总结宣传，研究制定规范性的指导文件，推动EOD项目谋划好、实施好。

作者：中环报记者史小静